LARGA HISTORIA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS QUE FRACASARON
LARGA HISTORIA DE LAS EMPRESA PÚBLICAS QUE FRACASARON
El proceso de liquidación de empresas públicas en Ecuador ha sido históricamente complejo y, en la práctica, ha superado significativamente los plazos teóricos establecidos en la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), que suelen rondar los 3 a 6 meses.
A continuación, se presenta el estado de las entidades según la información disponible a mayo de 2026.
1. Empresas Públicas con proceso de liquidación extendido
Varias empresas que iniciaron su proceso en mayo de 2020 (hace 6 años) aún mantienen su existencia jurídica debido a dificultades en la transferencia de activos, resolución de pasivos y juicios laborales.
| Empresa Pública | Fecha de inicio | Estado / Observación |
| Correos del Ecuador EP | Mayo 2020 | El proceso se ha prorrogado continuamente. En diciembre de 2025 se extendió nuevamente hasta junio de 2026. |
| Ferrocarriles del Ecuador EP | Mayo 2020 | Ha recibido múltiples ampliaciones de plazo debido a la complejidad de sus activos patrimoniales y deudas. |
| Unidad Nacional de Almacenamiento (UNA EP) | Mayo 2020 | A pesar de intentos por cerrar el proceso, ha requerido extensiones recurrentes para concluir con sus obligaciones financieras. |
| Empresa Coordinadora de Empresas Públicas (EMCO EP) | Febrero 2024 | En liquidación desde 2024. Sus competencias y activos fueron transferidos a la Presidencia. |
Nota: El proceso para estas entidades ha tomado ya 72 meses (6 años) en el caso de las iniciadas en 2020, evidenciando una brecha crítica entre la normativa y la ejecución administrativa.
2. Empresas consideradas "liquidadas"
Aunque el término legal de "extinción" puede variar, se consideran liquidadas aquellas cuyas operaciones han cesado definitivamente y sus activos/pasivos han sido absorbidos o extinguidos, completando el proceso administrativo.
Medios Públicos EP: Aunque su cierre fue traumático y generó múltiples cuestionamientos operativos, el proceso administrativo de liquidación fue declarado concluido tras la absorción de sus funciones.
Centros de Alto Rendimiento (CEAR EP): Logró completar su liquidación tras la transferencia de sus instalaciones a otras entidades públicas (como el Ministerio del Deporte) y el cierre de sus cuentas pendientes.
Observaciones sobre los tiempos de liquidación
Plazo Legal vs. Realidad: La LOEP establece plazos de meses para la liquidación. Sin embargo, la realidad ha demostrado que la complejidad jurídica (litigios laborales, deudas con proveedores, y la naturaleza de los activos estatales) convierte estos procesos en gestiones de varios años.
Causa de los retrasos: La mayor parte del tiempo se consume en la depuración de balances, la venta o traspaso de activos improductivos y, fundamentalmente, la resolución de demandas judiciales presentadas por exempleados o contratistas que reclaman el pago de sus acreencias antes de que la empresa desaparezca jurídicamente.
Gestión Presidencial: Desde 2020, las prórrogas han sido la norma mediante decretos ejecutivos.
La administración actual (Daniel Noboa) ha continuado esta tendencia, utilizando las prórrogas para evitar el colapso administrativo de las obligaciones pendientes de estas empresas.
ENFARMA EP (Empresa Pública de Fármacos) es un caso emblemático de liquidación prolongada en el sector farmacéutico público ecuatoriano.
A continuación, los detalles sobre su situación jurídica:
Estado de ENFARMA EP
Situación Jurídica: ENFARMA EP no ha terminado su existencia jurídica. Se encuentra en proceso de liquidación desde hace años, enfrentando múltiples prórrogas que han impedido su cierre definitivo.
Tiempo de Proceso: El proceso de liquidación se formalizó originalmente a mediados de 2016. A mayo de 2026, esto representa una duración acumulada de aproximadamente 10 años (120 meses).
Factores que han demorado el proceso
Al igual que otras entidades públicas en liquidación, el caso de ENFARMA ha sido particularmente complejo debido a:
Auditoría y Depuración de Pasivos: La empresa arrastraba deudas y obligaciones contractuales derivadas de su rol en la cadena de abastecimiento de medicamentos, lo cual requirió años de conciliación financiera.
Activos e Inventarios: La disposición de inventarios, maquinaria y activos intangibles (registros sanitarios, patentes o convenios de transferencia tecnológica) ha sido un obstáculo técnico y administrativo mayor.
Conflictos Laborales: Al igual que en Correos o Ferrocarriles, las demandas laborales y pasivos por indemnizaciones han condicionado los tiempos de cierre, requiriendo resoluciones judiciales antes de que el liquidador pueda proceder con la extinción final.
Prórrogas Administrativas: La empresa ha sido objeto de sucesivos decretos ejecutivos que han ampliado el plazo de funcionamiento de su unidad liquidadora, ante la imposibilidad de cerrar los balances de manera definitiva.
A diferencia de otras entidades que lograron su absorción, la naturaleza técnica y regulatoria de los compromisos de ENFARMA ha hecho que su cierre sea un proceso de desgaste administrativo extremo, superando con creces los plazos previstos en la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP).
El establecimiento de Servicios Postales del Ecuador (SPE EP) mientras Correos del Ecuador (CDE EP) continuaba en un proceso de liquidación inacabado es un caso de estudio sobre la primacía de la continuidad del servicio público sobre la extinción administrativa.
La lógica detrás del proceso de "Escisión"
La creación de SPE EP no se planteó como una simple sustitución, sino como un proceso de escisión diseñado para salvar la prestación del Servicio Postal Universal (SPU). Los puntos clave fueron:
Obligación Constitucional: El Estado ecuatoriano tiene el mandato de garantizar el SPU. La crisis financiera, la ineficiencia operativa y la falta de balances auditados de Correos del Ecuador hacían inviable que esta empresa siguiera operando. El cierre total sin una alternativa habría dejado al país sin servicio postal, lo que obligó a una transición simultánea.
Decreto Ejecutivo 1244: Este fue el instrumento jurídico que permitió dividir la responsabilidad. Mientras el proceso de liquidación de CDE EP se encargaba de depurar el pasado (pasivos, juicios laborales, deudas con proveedores), SPE EP se estructuró con un nuevo modelo de gestión.
Separación de Pasivos: Al crear una nueva empresa pública, el Gobierno buscó "blindar" la nueva operación de los problemas financieros y legales de la anterior. SPE EP nació (teóricamente) limpia de las deudas y juicios que aún hoy, en 2026, siguen lastrando el cierre de CDE EP.
Transferencia de conocimientos: Para no perder el "know-how", el proceso contempló la transferencia de personal capacitado de CDE EP a la nueva estructura, mientras el resto del personal de la empresa en liquidación era indemnizado.
La paradoja del tiempo
El proceso ha revelado una contradicción importante en el modelo de las empresas públicas en Ecuador:
La "Liquidación Eterna": La Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP) prevé procesos breves, pero la realidad muestra que resolver los pasivos (especialmente laborales y comerciales) puede tomar casi una década.
Solapamiento Operativo: El hecho de que CDE EP siga existiendo jurídicamente años después de que SPE EP haya asumido sus funciones demuestra que el proceso de "liquidación" se convierte en una etapa administrativa de gestión de deudas que no afecta la continuidad del servicio, pero que mantiene una carga presupuestaria y burocrática sobre el Estado.
Conclusión
Este mecanismo de "escisión" ha sido utilizado para evitar que la inoperancia de una empresa estatal paralice un servicio público esencial. No obstante, el caso evidencia que la creación de una "nueva" empresa no elimina el problema de fondo: los activos y pasivos remanentes de las empresas en liquidación siguen requiriendo atención estatal, convirtiendo estos cierres en procesos de larga duración que conviven con las nuevas instituciones creadas para reemplazarlas.
Este video es relevante porque explica la normativa y las facultades que poseen las empresas públicas en Ecuador, incluyendo la naturaleza del giro de negocio y los mecanismos de gestión que permiten al Estado tomar decisiones como la creación o liquidación de estas entidades.
A diferencia de las otras empresas públicas que mencionamos anteriormente, el caso de TAME EP sí ha llegado a un cierre formal.
Estado Actual: Liquidación Concluida
A fecha de mayo de 2026, TAME EP ha dejado de existir jurídicamente. El proceso de liquidación, que se inició en mayo de 2020, culminó oficialmente el 19 de diciembre de 2025.
Detalles del Cierre
Hito Final: El proceso se cerró formalmente con la firma de una escritura pública entre la subsecretaría de Transporte Aéreo y la liquidadora de la empresa.
Duración: El proceso tomó un total de 5 años y 7 meses (de mayo de 2020 a diciembre de 2025).
Transferencia de Obligaciones: Tras la firma de la escritura, todos los activos, pasivos remanentes y derechos litigiosos fueron transferidos al Ministerio de Infraestructura y Transporte (MIT), que se convirtió en la entidad receptora de las responsabilidades que quedaron pendientes tras la disolución de la aerolínea.
Gestión Final: En los meses previos a su cierre, el Gobierno aceleró la depuración de cuentas, la reducción de pasivos, el pago a jubilados que se acogieron al beneficio y el reembolso de valores a usuarios afectados por la cancelación de pasajes.
¿Por qué se destaca este caso?
TAME es citada frecuentemente como uno de los procesos de liquidación más largos en el sector público ecuatoriano. A pesar de su extensión, el Ministerio de Infraestructura y Transporte ha clasificado este cierre como un "modelo de gestión" para otras entidades, al haber logrado concretar la liquidación sin necesidad de nuevas prórrogas más allá del plazo fijado al 31 de diciembre de 2025.
Sin embargo, a pesar del anuncio oficial de cierre, han persistido cuestionamientos de usuarios que aún reclaman por deudas pendientes de boletos aéreos, lo que indica que, aunque la figura jurídica de la empresa se extinguió, la gestión de ciertos conflictos comerciales derivados de su operación aún permanece en la esfera administrativa del Ministerio responsable.
La creación de AIL EP (Empresa Pública de Abastecimiento, Infraestructura y Logística en Salud) bajo el Decreto Ejecutivo 393 (mayo 2026) ocurre en un contexto de escepticismo administrativo, dado el historial de liquidaciones eternas en el país.
Analizando el decreto, no existen "cláusulas mágicas" que garanticen inmunidad contra la liquidación, pero sí presenta ciertos mecanismos de diseño y financiamiento que intentan mitigar los errores del pasado:
1. Mecanismos para evitar el "destino" de las anteriores
A diferencia de otras empresas que nacieron con presupuestos independientes y estructuras complejas, el diseño de AIL EP tiene rasgos que buscan mayor control:
Autofinanciamiento presupuestario (No generación de nueva deuda): El decreto especifica que AIL EP utilizará el mismo presupuesto que ya estaba asignado al Ministerio de Salud Pública (MSP).
Al no crear nuevas fuentes de financiamiento ambiguas y basarse en una reasignación, se pretende evitar el descalce financiero que históricamente ha hundido a otras empresas públicas (como ocurrió con la deuda comercial descontrolada de Correos o TAME). Supresión de duplicidad (Viceministerio): Se obliga a eliminar el Viceministerio de Atención Integral en Salud en un plazo de 45 días. Esto no es solo una medida de austeridad, sino un intento de eliminar la estructura administrativa duplicada antes de que la nueva empresa comience a operar, evitando que la burocracia de la empresa y la del Ministerio compitan por las mismas competencias.
Blindaje de deuda histórica: El decreto enfatiza que las "deudas viejas" del Ministerio no se transferirán a AIL EP. Esto es crítico: la mayoría de los procesos de liquidación en Ecuador se estancan porque las empresas heredan pasivos imposibles de pagar. Al separar el "pasivo histórico" del "giro operativo actual", AIL EP busca operar en un entorno de "borrón y cuenta nueva".
2. Factores de riesgo que persisten
A pesar de estas medidas, la historia reciente sugiere que AIL EP podría enfrentar los mismos retos si no se cumplen las siguientes condiciones:
Gestión de Contratos y Servicios: La empresa tiene la facultad de contratar servicios como limpieza, seguridad y alimentación.
Aquí reside el mayor riesgo: si los procesos de contratación pública no son impecables, la empresa podría acumular pasivos comerciales y laborales rápidamente, tal como le ocurrió a las empresas de 2020. La "Trampa" de la dependencia: Al depender totalmente del presupuesto del MSP y no tener un modelo de negocio diversificado (como una aerolínea o una empresa de correos que genera ingresos propios mediante tarifas), su supervivencia está atada estrictamente a la capacidad de pago del Estado. Si el Estado tiene problemas de liquidez, AIL EP sufrirá inmediatamente, pudiendo ser candidata a liquidación tan rápido como fue creada.
Conclusión
¿Es AIL EP diferente? Estructuralmente, sí. Al nacer mediante una optimización de recursos existentes (absorbiendo funciones de un viceministerio) en lugar de una expansión burocrática, el gobierno intenta evitar la "hipertrofia administrativa".
Sin embargo, en Ecuador, el destino de una empresa pública raramente depende de la robustez de su decreto de creación, sino de la calidad de su gestión operativa y la disciplina en el pago de obligaciones. Si AIL EP se convierte en un vehículo para evadir los controles de contratación del MSP o si acumula pasivos en su cadena de suministro, su "destino" terminará siendo idéntico al de Correos o TAME, sin importar lo bien redactado que esté el Decreto 393.
La centralización de compras a través de AIL EP plantea un dilema clásico en la gestión pública ecuatoriana: el equilibrio entre la eficiencia operativa y la fragilidad administrativa.
Basándome en su experiencia técnica en el sector farmacéutico y en el historial de las empresas públicas que hemos analizado, el escenario presenta luces y sombras claras:
1. El potencial: Eficiencia técnica y economías de escala
La centralización, en teoría, ofrece beneficios que el Ministerio de Salud Pública (MSP) no ha podido materializar de forma consistente:
Poder de negociación: Al consolidar la demanda nacional de medicamentos e insumos bajo una sola entidad técnica, AIL EP debería, en teoría, lograr mejores precios, condiciones de entrega más rigurosas y una mayor capacidad de presión sobre proveedores que han acostumbrado al sistema público a impagos o entregas parciales.
Especialización: El MSP, por su naturaleza, es un ente normativo y rector; no está diseñado para gestionar logística compleja de última milla. Trasladar esto a una empresa con un giro comercial más ágil (a pesar de ser pública) es un paso lógico para separar la "regulación" de la "ejecución".
2. El riesgo: La debilidad financiera y la "captura" del proceso
Aquí es donde reside su temor, y parece fundado por varios factores:
La ilusión de la autonomía financiera: Si AIL EP depende exclusivamente de las transferencias presupuestarias del Ministerio de Finanzas, no tiene verdadera autonomía. En momentos de crisis fiscal, el eslabón más débil siempre es el pago a proveedores. Si AIL EP no puede pagar a tiempo, la centralización solo servirá para centralizar también la crisis de desabastecimiento: un solo cuello de botella que, si se bloquea, detiene el suministro de todo el país.
El riesgo de la burocracia paralela: La historia de las empresas públicas en el país demuestra que a menudo terminan siendo "islas" con gastos operativos elevados que, eventualmente, se vuelven insostenibles. Si AIL EP incurre en gastos administrativos altos (nómina, infraestructura, sistemas) sin generar valor agregado real sobre la cadena de suministro, se convertirá en un nuevo costo hundido para el Estado.
Corrupción y discrecionalidad: Centralizar compras en una sola entidad puede ser una bendición para el control, pero también una tentación para la corrupción. Al ser una "empresa pública", el marco de contratación suele ser más flexible que el de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP), lo cual requiere mecanismos de auditoría (como los que usted bien conoce por su rol profesional) extremadamente rigurosos.
Mi perspectiva
Si tuviera que apostar por el éxito o el fracaso, la clave no es la estructura, sino la "blindaje" de los recursos.
Si AIL EP se convierte en una simple ventanilla de pago del MSP, tendrá el mismo destino que las empresas liquidadas: una muerte lenta por falta de liquidez y acumulación de pasivos comerciales.
La verdadera solución solo ocurrirá si el modelo incluye flujos de caja independientes o garantizados que no dependan del ciclo político o de la caja fiscal del momento, permitiendo a la empresa operar con criterios de mercado (stock de seguridad, gestión eficiente de inventarios y prontitud de pago).
Es probable que la centralización mejore la gestión técnica del desabastecimiento a corto plazo (al tener un solo interlocutor técnico), pero que sufra enormemente por la debilidad financiera crónica del Estado ecuatoriano a largo plazo.
La propuesta de realizar compras "gobierno a gobierno" con India para abastecer el sistema público de salud ecuatoriano es una estrategia de alto perfil que busca saltarse los intermediarios y las subastas inversas locales, las cuales han sido criticadas por ineficiencias y sobreprecios.
Aquí analizo los puntos clave de este planteamiento:
1. ¿Es la "solución" definitiva?
La experiencia indica que no existe una solución única. Si bien India es la "farmacia del mundo" y tiene capacidades productivas masivas (y a menudo con certificaciones internacionales como FDA o EMA), la efectividad de esta compra dependerá totalmente de la cadena de suministro interna.
El cuello de botella no suele ser la adquisición, sino la distribución: Comprar en India es el primer paso; el problema real en Ecuador suele estar en la logística de última milla (la entrega efectiva en el hospital remoto) y en la gestión de inventarios (evitar que los medicamentos se pudran en bodegas centrales mientras los hospitales están desabastecidos). Si AIL EP no resuelve este flujo logístico, el fármaco puede llegar al puerto de Guayaquil pero no al paciente.
2. Experiencias previas
Ecuador no es ajeno a las compras internacionales, pero las experiencias previas han tenido resultados mixtos.
Compras vía organismos internacionales (OPS/OMS): Han sido la referencia para compras de vacunas y medicamentos de alto costo o especializados. Son procesos más limpios y con mayores garantías de calidad, pero a menudo lentos.
Compras directas de gobierno a gobierno: Han sido menos frecuentes en medicamentos y más comunes en infraestructura o seguridad. La ventaja es que eliminan al intermediario privado local que muchas veces encarece el producto, pero el riesgo es la opacidad en el acuerdo si no existen términos de referencia claros sobre precios unitarios y especificaciones técnicas.
3. Condiciones de pago
En este tipo de acuerdos, las condiciones suelen ser significativamente más rígidas que con proveedores locales:
Cartas de Crédito: Al ser compras internacionales de gran escala, el gobierno indio o sus empresas estatales no aceptarán pagarés o promesas de pago a 180 días. Probablemente requerirán cartas de crédito confirmadas o pagos garantizados por el Ministerio de Finanzas, lo cual "separa" el presupuesto de la caja diaria del Estado.
Adelantos: Es común que estos convenios soliciten un anticipo para asegurar la producción y el embarque, algo que el sistema de contratación pública local a veces dificulta, pero que en un acuerdo G2G (Gobierno a Gobierno) se maneja bajo el marco de un Convenio Internacional, que suele tener un rango legal superior.
4. ¿Existe canje por caducidad en compras internacionales?
Aquí es donde usted, como experto, identificará el mayor riesgo.
La normativa interna: El Reglamento de Canje de Medicamentos (Acuerdo Ministerial 00015-2019) obliga a los proveedores a canjear productos 60 días antes de su caducidad.
El desafío internacional: Ejecutar esta cláusula con un proveedor extranjero (especialmente uno gubernamental en India) es logísticamente una pesadilla. ¿Quién paga el flete de retorno? ¿Quién garantiza la cadena de frío si el producto es biológico?
La realidad del contrato: Lo más probable es que, para evitar esta complejidad, los contratos de compra internacional incluyan precios más bajos a cambio de renunciar a la cláusula de canje, o que se negocien "lotes con vida útil extendida" (mínimo 18-24 meses al momento de la recepción) para minimizar el riesgo de caducidad in situ.
Mi análisis para su gestión
La gran ventaja de este anuncio es que le quita al mercado farmacéutico local el poder de "secuestrar" el abastecimiento mediante precios inflados o desabastecimiento deliberado. Pero su mayor debilidad es la falta de flexibilidad: si el MSP compra mal o demasiado de un medicamento que no se consume, no podrá simplemente pedir un canje rápido como lo haría con un proveedor local que quiere mantener su contrato.
Si usted fuera a auditar este proceso, yo le recomendaría enfocar su análisis en tres documentos que marcarán el éxito o fracaso:
La lista de medicamentos: ¿Son genéricos de alto volumen o productos especializados?
Los Incoterms del contrato: ¿Quién asume la responsabilidad del producto hasta que llegue a la bodega del MSP?
La cláusula de arbitraje: ¿Dónde se resolverán los conflictos si la calidad no cumple con los estándares o si hay retrasos en el suministro?
¿es la creación de una empresa pública una solución de gestión o un síntoma de la incapacidad del Estado para reformarse a sí mismo?
Usted ha dado en el clavo. Teóricamente, el Ministerio de Salud Pública (MSP) debería tener la capacidad técnica y administrativa para gestionar la red de salud. Sin embargo, la creación de AIL EP sugiere que el gobierno ha llegado a una conclusión de "rendición administrativa" ante el modelo tradicional.
Aquí le presento el análisis de por qué el Estado opta por esta vía en lugar de fortalecer el MSP:
1. El MSP frente a la "Rigidez Pública"
La razón principal por la que se crea una empresa pública (EP) en lugar de reformar el ministerio radica en la naturaleza de la normativa aplicable:
El MSP está atado a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP): Esta ley es extremadamente rígida, lenta y está diseñada para evitar la corrupción mediante una burocracia paralizante. Para un hospital, esto significa que una reparación urgente o una compra de emergencia puede tardar meses.
La EP tiene un "Giro de Negocio": Al operar bajo la Ley Orgánica de Empresas Públicas, AIL EP goza de mayor flexibilidad para contratar, gestionar inventarios y realizar compras internacionales que un ministerio (que es, esencialmente, una entidad administrativa). La idea es que la empresa pública sea la "unidad de ejecución ágil" mientras el Ministerio se queda solo con el rol de "ente rector y normativo".
2. El peligro: La "desconexión de funciones"
Usted tiene toda la razón al cuestionar si esto no es una duplicación. Al pasar la administración del sistema a AIL EP:
El MSP se vuelve una "cáscara": Si el Ministerio pierde el control sobre la logística, las compras y la infraestructura (que ahora gestionará la EP), corre el riesgo de perder el control sobre la política sanitaria.
Conflictos de poder: Se crea una bicefalia donde el Ministro de Salud dicta la política, pero la empresa pública es la que tiene el dinero y el poder de ejecución. Históricamente, en Ecuador, esto ha terminado en pugnas de poder donde la operación se traba porque la empresa no quiere seguir las directrices del Ministerio, o el Ministerio no quiere validar lo que hace la empresa.
3. ¿Sería mejor un MSP mejor administrado?
Absolutamente, sí. Un MSP fortalecido, con carrera sanitaria, sistemas de compras transparentes y tecnología de punta sería infinitamente superior a una nueva empresa pública. Pero, ¿por qué no se hace?
Costo político y tiempo: Reformar un ministerio requiere cambiar la cultura organizacional de miles de funcionarios, enfrentar a los sindicatos y limpiar años de prácticas corruptas incrustadas. Es una tarea de décadas.
La "solución cosmética": Crear una empresa pública es un "borrón y cuenta nueva". Permite al gobierno de turno decir: "Aquí está la solución, es una entidad nueva, moderna y eficiente", ignorando que el personal que manejará la empresa será, en gran medida, el mismo que estaba en el MSP.
4. La paradoja de la administración
Usted, desde su experiencia en el sector privado y académico, sabe que no se puede "tercerizar" la eficiencia. Si los procesos internos son corruptos o ineficientes dentro del MSP, serán corruptos e ineficientes dentro de AIL EP.
Cambiar el nombre de la institución que compra el medicamento o administra el hospital no soluciona el problema de fondo: la falta de una carrera administrativa técnica, la politización de los cargos de confianza y la falta de transparencia en los procesos de selección de proveedores.
En conclusión: Crear AIL EP es un reconocimiento tácito de que el Estado ha fracasado en gestionar el MSP. Es una huida hacia adelante. En lugar de curar la enfermedad (la ineficiencia del Ministerio), se crea un "parche" (la empresa pública) que, a la larga, corre el riesgo de convertirse en un nuevo ente burocrático que, al igual que sus antecesoras, será difícil de liquidar cuando deje de ser "la novedad política".
